Изменения
в системе управления Кавказом.
К
концу первой трети XIX века Россия уже
основательно утвердилась в Закавказье.
Новый этап колонизации предусматривал
более тесную связь Грузии и всего Кавказа с
Россией и превращение Грузии в
неотъемлемую часть Российской империи. Это
подразумевало перестройку системы
административного управления. Старая
система управления уже не отвечала целям и
задачам царского правительства.
С
1841 года, как было указано выше, весь Кавказ
был разделен на две административные
единицы – Грузино-Имеретинскую губернию и
Каспийскую область. В Грузино-Имеретинскую
губернию входила вся Грузия за исключением
Мегрельского, Абхазского и Сванетского
княжеств, а также территория Армении.
Грузино-Имеретинская губерния состояла из
11 уездов. Собственно Грузия была разделена
на 7 уездов. Центром Грузино-Имеретинской
губернии, так же как и всего Кавказа,
являлся Тифлис.
Во
главе администрации Кавказа стоял
главноуправляющий, который одновременно
являлся главнокомандующим кавказскими
войсками. При главноуправляющем
существовал Совет, который решал главные
административные, судебные и финансовые
вопросы. Важную роль в администрации
Кавказа играл Тбилисский военный
губернатор, фактически являвшийся
заместителем главноуправляющего Кавказом.
Во
главе Грузино-Имеретинской губернии стоял
гражданский губернатор. Правление губернии
состояло из следующих палат: казенной,
уголовных дел и гражданского права.
Важнейшим звеном в губернском правлении
являлось дворянское собрание (сакребуло).
Во главе уезда стоял начальник уезда. В
правление уезда входили: начальник уезда,
начальник полиции, судья, прокурор,
казначей и др. Позднее, в 1846 году, из Грузино-Имеретинской
губернии образовались две губернии –
Тбилисская и Кутаисская.
В
1844 году в Верховном правлении Кавказа
произошли перемены. Упразднилась должность
главноуправляющего. Отныне во главе
администрации Кавказа стоял наместник царя
(заместитель царя). Должность
главноуправляющего Кавказом, несмотря на
кое-какие привилегии, фактически
уравнивалась с должностью генерал-губернаторов
внутренних губерний России. Царский
наместник Кавказа был наделен "неограниченными
правами". Он подчинялся не какому-либо
ведомству (министерству) центральной
власти в Российской империи, а лично
императору. Царский наместник имел право
самостоятельно на месте решать все вопросы,
которые раньше главноуправляющий решал с
ведома центрального правительства (см.10).
В
этом отношении показательна докладная
записка сенатора Е.И.Мечникова об
изменениях в управлении Кавказким краем и
необходимости придания самых широких
полномочий местному управлению с целью
придания стабильности царской власти.
Из
проекта ревизовавшего Закавказский
Край сенатора Е.И. Мечникова о
преобразовании системы управления в
Закавказье и колонизации края (между
«Вследствие высочайшего его и. в.
повеления, объявленному мне и сен-ру гр.
Кутайсову гр. Чернышевым об изложения
мнения нашего насчет предположения о
преобразовании Закавк. края, честь имею
в нижеследующем представить мои мысли
по сему предмету. Причина, необходимость и предмет
образования. 1. Беспорядки и неразлучные с ними
злоупотребления, угнетая народ,
пресекают всевозможные пути к развитию
промышленности, которая не живет, но
едва дышит, система финансов осталась
та самая, каковая была ханах, источники
доходов // в неизвестности, хотя
представляются в видах весьма обширных,
одним словом, она та самая, которая была
у варварских народов. Народ,
оставленный в прежнем положении,
чуждается России, хотя Россия без
помощи края защищает и охраняет
спокойствие его с пожертвованием
значительных сумм и людей. Картину сего
несчастного края главнокомандующий
представил его и. в. весьма ясно в
донесении своем. Собственный мой опыт
убедил меня в совершенной
справедливости оной. Имея сие пред
глазами, я в предположениях своих имел 4
предмета: 1) уничтожение сих
беспорядков, 2) доставление жителям
счастливой жизни чрез соединение их
политическими и гражданскими связями с
Россиею, 3) достижение, чтобы Кавк. //
край мог защищать сам себя и 4) чтобы мог
держать сам себя и еще как часть общего
государственного тела давать доход от
остатков на прикрытие общих
государственных расходов; все сие, по
моему мнению, может быть достигнуто со
временем, при неизменном следовании
принятой системе, обдуманной и
единожды навсегда утвержденной. 2. Временные учреждения, здесь делаемые,
породили мысль о непрочности здешнего
края за Россиею. Мирзы и беки думают об
ханах и ханствах, муллы - о присвоении
себе власти гражданской, судной и
распорядительной, грузинские князья - о
восстановлении царя, при коем они
делали, что хотели, а армянские попы - о
восстановлении армянского царства, в
котором бы патриарх был властителем,
как папа в своих духовных // владениях.
От сего морального расстройства
происходит беспрестанное
противоборство противу мер
правительства, таящееся в душах
неблагодарных (а таковых целый край), во
многих случаях обнаруживавшееся
частыми взрывами возмущения. 3. Во всяком случае, сие положение дел
должно быть уничтожено, а поелику
причина тому есть мысль о
безнадежности за Россиею сего края, при
ныне предстоящем образовании должно
морально действовать на истребление
сей причины. 4. Все сие составляет необходимость к
принятию приличных мер для
преобразования; оставлять его в сем
положении, откладывать в даль значило
бы питать вредные чувства противу
России и продолжать политического тела
болезнь до пределов неизлечимости,
почему мое мнение - // произвести начало
сего ныне же, а откладывать вдаль и
вредно и опасно. 6. Способы к достижению сей цели, по
моему мнению, суть следующие:
учреждение правительственного порядка
такого, какой существует в России (учреждение
о губерниях), б) колонизация русских, в)
заведение русского дворянства, г)
раздачи имений в собственность в
Закавк. крае русским чиновникам, д)
всякие перемены, всякий крутой переход
из старого в новое и даже из беспорядка
в образование опасны, а потому должно
при введении нового учреждения
распорядиться так, чтобы нравы, обычаи
народов приноровлены были к нашему
законоположению, а учреждение
приноровлено к ним. Для сего нужно
нечто оставить // из их привычек и
обычаев, а паче религиозных, но в духе
порядка и благоустройства, дабы сим
нечувствительно приучить к
гражданству. Опыт собственный и польза в скором
времени заставит забыть их прежние
заблуждения. Следуя сей методе, я
предлагаю ввести в край сей новое
образование, которое должно быть
совершенно русское или в духе нашего
правительства. 6. Но во всех сих распорядках должно
иметь один предмет вышеописанный, т. е.
чтобы обрусить край или, говоря
аллегорически, спаять его с Россиею. 7. На сем основании я излагаю мысль мою
о преобразовании Закавк. края, на сем
основании я нахожу нужным ввести в
состав // правления особые учреждения,
сообразные с понятием обитателей и
даже обычаев, на сем основании я нахожу
нужным сделать некоторые изменения в
русских законах, хотя впрочем, весьма
небольшие». Сен-р,
обер-берг-гауптман Евграф Мечников. Помета:
20 января 1831 [г.]. ------------------------------------------------------------------- Цитируется
по изданию: Колониальная
политика русского царизма в
Азербайджане в 20-60-х годах XIX в. Часть I.
Феодальные отношения и колониальный
режим. 1827-1843 гг. М.- Л., 1936. С.230-232.
|
Еще
в
Высшее
управление не может иметь прямых отношений
с местной администрацией. Местные власти
поставлены в совершенную зависимость от
генерал-губернатора. Генерал-губернаторы
не делают представлений правительству по
тем делам, которые они представили сами
себе или которые отданы им во власть.
Генерал-губернаторы вместе с тем могут
делать распоряжения для исправления
замеченных ими упущений, а местные власти
только извещаются об этом "для
соблюдения порядка и единства в ходе дел".
Они имеют право получать "высочайшее
повеление", с обязанностью лишь доводить
до сведения министров "о существовании
этих повелений".
Пользуясь
такой властью, генерал-губернаторы имеют
громадное влияние на весь состав местной
администрации. Они имеют право при любой
открывшейся им вакансии ходатайствовать о
назначении на это место известного им лица,
и ходатайство, согласно закону, "не
оставляется без особых причин без уважения".
Все это, как отмечалось еще в те времена,
приводит к тому, что "нужно неслыханное
мужество, чтобы вступить в коллизию с такой
властью, даже имея закон на своей стороне.
Чиновники хорошо знают, что циркуляр
генерал-губернатора гораздо важнее общего
закона, и что, делаясь пассивными орудиями
его власти, они ничем не рискуют".
Вместе
с тем не столь уж свободен и генерал-губернатор.
Ему приходится считаться не столько с
высшим правительством, сколько с
интересами господствующих классов. Местные
олигархии имеют свои "партии" в
столице, которые всегда начинают травлю
наместника при помощи своих сильных друзей
(например, в исторических материалах есть
доносы на генерала А.П.Ермолова, где он
представлялся как деспот, не считавшийся
вообще ни с кем).
Любой
министр российского правительства
согласно указу от 8 апреля 1829 г. "делал
административные распоряжения
подведомственным учреждениям через
генерал-губернатора". Без его заключения
никакие меры правительства в отношении "благоустройства,
казенного интереса и общей политики
вверенного ему края" не принимались.
Все
эти права были предоставлены Николаем I
согласно его указу от 17 ноября 1844г. графу
Воронцову, назначенному наместником
кавказским и главнокомандующим отдельным
кавказским корпусом с подчиненным ему
Новороссийским и Бессарабским генерал-губернаторством.
На должность наместника назначались
деятели, которые пользовались полным
личным доверием императора.
В
рескрипте Николая I о назначении
наместником графа Воронцова говорилось:
"Считаю нужным избрать исполнителем моей
непременной воли лицо, облеченное всем моим
неограниченным доверием и соединяющим с
известными военными доблестями опытность
гражданских дел, в сем поручении важных..."
Наместнику были присвоены власть и права
министра по отношению ко всем отраслям
управления в крае. Дела же, превышавшие
министерскую власть, он или разрешал сам,
донося о том государю, или же вносил в
Комитет по делам Закавказского края. Дела о
наградах подчиненным его чиновникам и
отчетность представлялись им
непосредственно императору. Наместник при
этом просил, чтобы влияние министров на
дела вверенного ему края было прекращено.
Признавалось одно лишь влияние министра
финансов на дела, "заключающие в себя
ревизию и контроль всякой отчетности".
Таким
образом, власть наместника на вверенной ему
территории становилась еще более полной,
чем генерал-губернаторская (см.20).
Наместнику
предстояло разрешить все проблемы,
накопившиеся в управлении регионом в
течение ряда лет. М.С.Воронцов стал
проводить достаточно гибкую политику. Он
пошел на целый ряд уступок по отношению к
грузинскому дворянству. Еще с 30-ых годов XIX
века российский императорский двор
тщательно выяснял, кого можно было в Грузии
считать князем, а кого – азнауром (дворянином).
У многих не оказалось удостоверений о
принадлежности к тому или другому сословию.
Дело бесконечно тянулось. Михаил Семенович
Воронцов легко справился с этим вопросом.
Приблизительно 30 тысяч человек были
удостоены звания высшего сословия Грузии –
тавадазнауров. Этим наместник освободил
грузинских тавадазнауров от необходимости
представления в судебные органы
свидетельств о принадлежности им
крепостных крестьян.
Тавадазнауры
Гурии и Имерети получили право избрания
предводителя. В Кутаиси было основано
собрание (сакребуло) депутатов от
тавадазнауров. Этими мероприятиями М.С.Воронцов
завоевал симпатии грузинских
тавадазнауров и многих из них превратил в
верноподданных российского императора.
Царский наместник пытался привлечь на свою
сторону и грузинскую аристократию. Он
разрешил восстановить грузинский театр,
основать публичную библиотеку, выпускать
грузинский журнал и т. д.
Такими
мерами он заручился поддержкой грузинской
аристократии, поскольку она была довольна.
Все это имело большое значение для
утверждения России в Грузии. В конечном
счете, тонкая и искусная политика М.С.Воронцова
привела к тому, что грузинская элита встала
на путь союза с Россией.
Наместник
предпринял серьезные шаги по
экономическому освоению Закавказья, и, в
частности, Грузии. По его инициативе в
Грузии началось внедрение новых
сельскохозяйственных культур. В период
наместничества М.С.Воронцова вошли в строй
стекольный завод (с. Гвареви), суконная
фабрика (с. Дреши), металлолитейная фабрика (в
Тбилиси), шелкоткацкая фабрика в Зугдиди и
др. На территории Закавказья создавались
поселения (колонии) русских военных. Всего к
1856 году в Грузии насчитывалась 21 русская
военная колония (см.10).
Благодетельным
было управление М.С.Воронцова и для
развития Кавказских Минеральных Вод.
Наместник провел здесь два летних сезона,
но ему хватило и одного, чтобы разобраться в
недостатках прежнего управления Водами. Он
добился передачи Кавминвод в его
непосредственное подчинение. Под
постоянным наблюдением М.С.Воронцова и при
его непосредственном участии здесь очень
скоро начались большие перемены. Они
коснулись, прежде всего, организационной
стороны курортного дела. Строительная
комиссия была упразднена, а вместо нее
создали Дирекцию Вод, назначение которой
состояло в "попечении о возможном
улучшении вод и возведении на ту степень
благоустройства, на которой они
соответствовали бы заботливости
правительства и ожиданиям публики" (см.11).
Аппарат
управления, оформившийся к концу 1846 г.,
включал в себя Совет наместника и
канцелярию наместника, состоявший из
назначенных императором чиновников и
губернаторов. Он выполнял функции надзора
над всем аппаратом управления и суда.
Наместнику на Кавказе подчинялись
начальники жандармского округа и путей
сообщения. Военные губернаторы управляли
как военными учреждениями, так и
гражданской частью.
Общее
руководство осуществляло Главное
управление наместника. Имелась
впоследствии Экспедиция государственных
имуществ на правах министерского
департамента.
В
Князь
Воронцов в одном из донесений царю писал:
"Всякая перемена... и всякое нововведение,
изменяющее вековые обычаи, чрезвычайно
трудно к введению везде, но особенно в
здешнем крае, а потому в подобных случаях
надобно действовать с большой
осторожностью. Насильственные меры не
только не приносят добра, но могут иметь
очень дурные последствия". Нельзя
забывать, что в этот период на Северном
Кавказе велись военные действия, и,
естественно, насильственные меры
применялись. Ненасильственным методам
отдавалось предпочтение в местностях, не
охваченных боевыми действиями.
Воронцов
стремился проводить во все управления по
возможности местных чиновников из горцев и
привлекать "местный элемент к подготовке
законодательных и административных
вопросов".
Большое внимание уделялось улучшению контингента чиновников, особо тех, которые непосредственно соприкасались с населением - участковых начальников. В обстановке тех лет в участковых начальниках каждый видел "олицетворенное лихоимство, вследствие такой репутации порядочные люди весьма неохотно занимались этим делом", как говорилось в записке, составленной С. Эсадзе. Борьба с таким злом, естественно, была нелегкой (см.8, 20).